Territories

Nell'ambito del secondo pilastro della PAC (De Filippis e Zucaro, 2016), in aggiunta ai 21 Programmi regionali, l'Italia ha scelto di avviare uno specifico Programma per rispondere a tematiche di rilevanza nazionale. Tra queste, non poteva mancare il tema delle risorse idriche per l'agricoltura, uno dei più strategici per il settore agricolo italiano (e per l'area del Mediterraneo), considerato che buona parte delle produzioni agroalimentare, soprattutto quelle su cui si basa il made in Italy, derivano da colture irrigue.

La nuova programmazione per lo sviluppo rurale, in generale, dà molta enfasi ai temi ambientali e alla gestione della risorsa idrica. Già rispetto alla passata programmazione, infatti, le risorse finanziarie destinate a tali tematiche (precedentemente afferenti al vecchio Asse 2) sono aumentate notevolmente (800 milioni di euro, fonte: Rete rurale nazionale).

Nella nuova programmazione il finanziamento degli investimenti in immobilizzazioni materiali (articolo 17 del Regolamento 1305/2013), compresi gli investimenti irrigui, è previsto alla misura 4; anche per gli investimenti le risorse finanziarie previste dai programma sono aumentate, rispetto al passato, di circa 356 milioni di euro, cui vanno aggiunte quelle del Programma nazionale per lo sviluppo rurale (PSRN). Il PSRN prevede un finanziamento pubblico totale di 2,14 miliardi di euro da destinare a tre misure: gestione del rischio (1,64 miliardi), biodiversità animale (200 milioni) e infrastrutture irrigue (300 milioni). Per gli investimenti irrigui il Programma punta a sostenere la competitività del settore, avendo come contesto di riferimento la Direttiva Quadro sulle acque 2000/60 (De Filippis e Zucaro, 2015).

A riprova dell’importanza strategica assegnata al tema della gestione dell’acqua dal nostro Paese, con delibera del CIPE del 10 agosto del 2016[1] sono state previste ulteriori risorse finanziarie (295 milioni di euro) a complemento di quelle del PSRN, da destinare al finanziamento di investimenti irrigui gestiti a livello collettivo, con l’obiettivo di ridurre i processi di desertificazione e salvaguardare gli ecosistemi, adeguarsi ai cambiamenti climatici nelle zone a rischio esondazione, migliorare la qualità e quantità dei corpi idrici superficiali e sotterranei.

Il Programma nazionale attiva, quindi, la sotto-misura 4.3 inerente il sostegno a investimenti nell’infrastruttura necessaria allo sviluppo, all’ammodernamento e all’adeguamento dell’agricoltura e della silvicoltura e prevede come beneficiari esclusivi gli “Enti irrigui”, ossia Enti che:

·         hanno per statuto una competenza territoriale (superficie amministrativa) sulla gestione e distribuzione dell’acqua agli utenti irrigui (ad es. Consorzi di bonifica e irrigazione e di miglioramento fondiario);

·         hanno competenza gestionale su schemi e superfici ricompresi nei Piani gestione dei distretti idrografici anche singolarmente o in associazione con altri enti pubblici e/o privati;

·         al momento della richiesta di sostegno sono titolari di concessione di derivazione[2].

Ciò al fine di operare una netta demarcazione con gli interventi finanziati con i Programmi regionali (PSR) che, in questa fase, sono destinati agli interventi a carattere aziendale e/o interaziendale. In particolare, si prevede che tutte le azioni ammissibili del programma nazionale debbano riguardare infrastrutture legate a bacini di capacità uguale o superiore ai 250.000 mc oppure infrastrutture non legate ad alcun bacino; non sono, quindi, ammesse a finanziamento le azioni indicate dal programma se sono legate a bacini di capacità inferiore ai 250.000 mc; tali interventi sono, infatti, riservati ai PSR, in ragione della scarsa significatività nazionale e dell’interesse locale. Ovviamente, non sono ammessi interventi su infrastrutture a favore di singole aziende agricole (anche in forma associata) né tantomeno interventi di manutenzione ordinaria. In sintesi, sia il PSRN che i PSR possono finanziare investimenti irrigui, secondo le disposizioni previste agli artt. 45 e 46, ma per evitare sovrapposizioni il PSRN si ferma al cancello dell’azienda e i PSR finanziano, gli interventi aziendali o collettivi ad opera di più agricoltori.

Le azioni sovvenzionabili con il PSRN rispondono all’obiettivo di rendere più efficiente l’uso dell’acqua in agricoltura attraverso la realizzazione di investimenti in grado di migliorare la capacità di accumulo delle acque e le modalità di gestione della risorsa idrica a fini irrigui. Le operazioni finanziabili con la sottomisura 4.3, pertanto, in conformità al fabbisogno “F.08 ristrutturazione, ammodernamento e realizzazione di nuovi sistemi di adduzione e distribuzione, e di invasi artificiali” del PSRN ed in linea con la Priorità P5 “incentivare l’uso efficiente delle risorse e il passaggio ad un’economia a basse emissioni di carbonio” connessi con gli obiettivi della Focus area 5A “rendere più efficiente l’uso dell’acqua nell’agricoltura” individuati nell’Accordo di Partenariato, devono essere finalizzate all’adeguamento, ammodernamento, al miglioramento ed al recupero dell’efficienza delle infrastrutture esistenti (reti e invasi), o alla realizzazione di nuovi bacini di accumulo, nonché al riutilizzo dei reflui a scopo irriguo. Tali operazioni devono contribuire ad aumentare la competitività delle produzioni agricole e zootecniche nazionali e delle filiere produttive ad esse connesse.

Per poter essere ammessi a selezione, i progetti presentati dovranno essere dichiarati ammissibili in quanto rispondenti alle condizioni di ammissibilità definite all’articolo 46 del Regolamento 1305 del 2013. In particolare, tali criteri si suddividono in:

A.     generali applicabili a tutte le operazioni;

B.     specifici applicabili agli investimenti per il miglioramento di un impianto di irrigazione esistente o di un elemento dell’infrastruttura di irrigazione;

C.     specifici applicabili agli investimenti che comportano aumento netto della superficie irrigata.

I criteri di ammissibilità generali prevedono la presentazione esclusivamente di progetti esecutivi (come definiti dal codice degli appalti d.lgs 50/2016 e successive modifiche ed integrazioni); in caso di stralci funzionali, sono ammissibili a finanziamento solamente progetti che possano entrare in funzione indipendentemente dal completamento dell’intero schema. Per gli investimenti che possono avere effetti negativi sull’ambiente e, in particolare, sullo stato delle acque, è necessaria una valutazione dell’impatto ambientale conformemente alla normativa specifica per il tipo di investimento. L’investimenti deve calarsi in un territorio per il quale è approvato un Piano di gestione del bacino idrografico completo di programma di misure pertinenti per il settore agricolo. Infine i misuratori volumetrici devono essere installati a titolo dell’investimento e gli Enti beneficiari, al momento della presentazione della domanda devono essere titolari di concessione di derivazione.

Per gli investimenti che prevedono il miglioramento di un impianto di irrigazione esistente o di un elemento dell’infrastruttura di irrigazione, in aggiunta ai criteri generali appena riportati si applicano quelli che seguono:

·         sono ammissibili esclusivamente investimenti che, in base ad una valutazione ex ante, offrano un risparmio idrico potenziale compreso, come minimo, tra il 5% ed il 25%, secondo i parametri tecnici dell’impianto o dell’infrastruttura esistente, che saranno dettagliati nello specifico bando;

·         in caso di investimenti che insistono su corpi idrici che, per motivi inerenti la quantità d’acqua, sono ritenuti in condizioni non buone dal Piano di gestione del bacino idrografico, in aggiunta a quanto previsto al punto precedente, devono garantire una riduzione effettiva del consumo d’acqua pari ad almeno il 50% del risparmio idrico potenziale reso possibile dall’investimento, valutata ex ante e verificata ex post. Il risparmio idrico effettivo dovrà essere raggiunto su base annua e tale riduzione effettiva dovrà essere calcolata rispetto al consumo medio annuo degli ultimi 7 anni, basato sui volumi misurati (se prima dell’investimento esistevano misuratori) o stimati (se non esistevano misuratori);

·         nei casi in cui lo stato quantitativo del corpo idrico non sia ancora stato definito e formalizzato dalle autorità competenti si applicano le diposizione previste per i corpi idrici in condizioni meno che buone. Nel caso di investimenti in impianti esistenti che incidano solo sull’efficienza energetica o per investimenti nella creazione di un bacino o investimenti nell’uso di acqua reflua depurata riutilizzata, che non incidano su corpi idrici superficiali o sotterranei, non si applicano i criteri di ammissibilità generali.

Per gli investimenti che comportano aumento netto della superficie irrigata[3], in aggiunta a quelli generali si applicano i seguenti due criteri:

·         lo stato del corpo idrico interessato dall’investimento deve essere stato ritenuto in “condizioni buone o ottime” dal piano di gestione del bacino idrografico, per motivi inerenti la quantità d’acqua;

·         un’analisi ambientale, effettuata o approvata dall’autorità competente, mostra che l’investimento non avrà un impatto negativo sull’ambiente e, in particolare, sullo stato delle acque.

Nei casi in cui l’investimento che comporta un aumento della superficie netta irrigua è combinato con un investimento per il miglioramento di un impianto di irrigazione esistente o di un elemento dell’infrastruttura di irrigazione, oppure assicura una riduzione effettiva del consumo d’acqua pari ad almeno il 50% del risparmio idrico potenziale reso possibile dall’investimento è possibile derogate al primo dei precedenti criteri.

Ulteriore possibilità di deroga è prevista per la realizzazione di un nuovo impianto di irrigazione, rifornito dall’acqua di un bacino esistente, approvato dalle autorità competenti anteriormente al 31 ottobre 2013. In questo caso, il bacino deve essere stato identificato nel pertinente Piano di gestione del bacino idrografico e alla data indicata era in vigore un limite massimo sui prelievi totali dal bacino ovvero un livello minimo di flusso prescritto nei corpi idrici interessati dal bacino conformi a quanto previsto dalla Direttiva 2000/60/CEE (Direttiva Quadro Acque). Infine, l’investimento non deve comportare prelievi al di là del limite massimo in vigore al 31 ottobre 2013 e non deve provocare una riduzione del livello di flusso dei corpi idrici interessati al di sotto del livello minimo prescritto in vigore al 31 ottobre 2013.

In caso di progetti misti che, cioè, possono riguardare sia il miglioramento di attrezzature esistenti sia un aumento netto della superficie irrigata (ad esempio, riparazione ed estensione di uno schema irriguo) è necessario soddisfare le condizioni generali per l’intera operazione e le condizioni specifiche per le parti di competenza.

I progetti considerati ammissibili sono, poi, selezionati sulla base di criteri, rispetto ai quali saranno assegnati appositi punteggi per la individuazione di una graduatoria di merito. I criteri di selezione sono stati individuati a partire dall’analisi SWOT del PSRN. Questa ha evidenziato, nell’ambito di contesti territoriali definiti dai distretti idrografici, una diversità di fabbisogni infrastrutturali, in ragione delle diversità del contenuto delle componenti che sono scaturite dall’analisi, senza definire una priorità negli stessi. Pertanto, il primo principio alla base dei criteri di selezione, in coerenza con l’analisi SWOT, è quello di dare risposta ai fabbisogni, in funzione delle specifiche criticità territoriali evidenziate dall’analisi di contesto, nei distretti idrografici. Nell’ambito dei suddetti contesti territoriali, i principi base della selezione secondo il PSRN approvato sono riferiti a 5 diversi criteri:

1.      la coerenza con le specifiche esigenze del distretto idrografico di riferimento ed il rispetto di quanto previsto dall’art. 46;

2.      la priorità a investimenti in grado di garantire un maggiore aumento di efficienza nell’uso della risorsa, valutabile in termini di risparmio idrico potenziale reso possibile dall’investimento;

3.      l’efficacia del risparmio di acqua realizzato in corpi idrici superficiali (fiumi) a monte delle aree protette (Natura 2000, SIC, ZVN) o in corpi idrici sotterranei o corpi idrici superficiali (laghi), dove questi vengono associati ad ecosistemi dipendenti dalle acque superficiali e/o sotterranee. In questo caso, per gli interventi afferenti alle aree Natura 2000, è richiesto come requisito di ammissibilità la valutazione di incidenza ambientale (VINCA);

4.      la trasformazione con irrigazione collettiva di aree storicamente non attrezzate con reti collettive laddove gli eventi siccitosi rendano sempre più frequente il ricorso all’irrigazione di soccorso (autonoma e non pianificata);

5.      la priorità ai progetti che assicurano un più grande risparmio idrico, in assenza di un aumento della superficie irrigua.

In particolare, per il Programma nazionale il Mipaaf, come Autorità di gestione e in linea con gli orientamenti comunitari, ha inserito tra gli elementi di selezione degli interventi strettamente connessi al risparmio idrico previsti dal Regolamento alcuni elementi aggiuntivi di coerenza con l’Accordo di Partenariato. Questi si riferiscono alla realizzazione di interventi che completano infrastrutture realizzate tramite finanziamenti pubblici e di interventi ricadenti in contesti territoriali dediti a produzioni agroalimentari tipiche con elevato valore e produzioni di qualità (DOP e IGP). Sono, inoltre, considerati gli interventi di carattere ambientale come, ad esempio, quelli che prevedono la sostituzione nell’uso di acque sotterranee e/o di migliore qualità o che afferiscono a corpi idrici oggetto di contratti di fiume (collegato ambientale art.59).

Per i progetti ammessi a contributo, il contributo pubblico è pari al 100% della spesa ammessa nei limiti dell’importo massimo di finanziamento stabilito in 20 milioni di euro (comprensivi di IVA ove ammissibile) per ciascun progetto; il valore minimo è di 2 milioni di euro.

In coerenza con le disposizioni comunitarie e con le specifiche competenze in materia a livello nazionale, non sono ammissibili interventi di manutenzione ordinaria (piccoli interventi di riparazione e/o sistemazione finalizzati a mantenere intatta l’efficienza dell’infrastruttura).

Saranno ammissibili le spese così come previste dal Regolamento comunitario e descritte nelle Linee guida sull’ammissibilità delle spese relative allo sviluppo rurale 2014-2020 e dalle disposizioni dell’Autorità di Gestione.

Con la finalità di dare continuità al percorso attivato dal MiPAAF e dalle Regioni in risposta alle condizionalità ex-ante per le risorse idriche e, in particolare, alla quantificazione e monitoraggio dei volumi irrigui, tra gli obblighi dei beneficiari c’è quello della trasmissione al Sistema informativo nazionale per la gestione delle risorse idriche in agricoltura (SIGRIAN) dei dati sui volumi irrigui, conformemente a quanto stabilito dal DM Mipaaf del 31/07/2015 e dai regolamenti regionali di recepimento, nonché di presentare il progetto e trasmetterlo secondo il formato SIGRIAN, come già previsto per il Piano irriguo nazionale, per tenere costantemente aggiornato il sistema.

In conclusione, a livello generale è da sottolineare una certa complessità della gestione di tale misura, connessa al rispetto dei vincoli individuati dalla direttiva quadro acque, dall’articolo 46 del Regolamento 1305 del 2013 e dalle condizionalità ex ante per le risorse idriche che, in questo lavoro sono state solo accennate. In effetti la gestione di tale programma necessiterà della costruzione di un apparato amministrativo-burocratico complesso, adatto a rispondere in maniera puntuale alle esigenze della Unione europea. Peraltro, data l’orizzontalità ed importanza del tema, tale apparato deve necessariamente comprendere e coinvolgere le altre amministrazioni competenti in materia di risorse idriche, primo fra tutti l’Ambiente. Per tale motivo, anche la predisposizione del bando sta comportando un continuo confronto e coordinamento con gli altri pezzi della politica rappresentati nel Comitato di sorveglianza del Programma stesso (settore ambiente, autorità distrettuali, associazioni di categoria, ecc.) e con gli stessi beneficiari che dovranno confrontarsi a livello tecnico con tali complessità.

Raffaella Zucaro, Primo ricercatore CREA-PB